编者按：在中央和地方补贴政策的大力支持下，试点城市清洁取暖工作成效显著。但是补贴政策也存在不足之处：中央补贴标准未充分体现城市差异性；补贴政策的导向性和精准性设计不足；可再生能源供热经济激励政策有待强化。

财政补贴是重点区域扩围、清洁取暖工作深入推进的重要保障。三年试点期结束后，若国家退出补贴，冬季取暖是否会出现散煤复烧的情况，成为业界担忧的问题。当前，优化现有补贴政策并制定补贴退出机制，成为北方地区清洁取暖得以持续推动的迫切任务。

清洁取暖严重依赖补贴

自2017年5月份开始，国家启动了中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作。3年来，北方清洁取暖试点城市扩大到43个，中央财政累计投入资金351.2亿元。煤控研究项目组有关人士指出，重点区域清洁取暖突破1200万户，成效背后离不开强有力的财政支持。


值得关注的是，为落实北方清洁取暖工作，在过去两年里，地方财政投入远超中央财政支出。据煤控研究项目组统计，2017～2018年，中央财政奖补资金合计达199.2亿元，地方补贴资金合计为555.09亿元，是中央财政资金的2.8倍。其中，2017年，北方清洁取暖试点城市合计12个，中央财政奖补资金投入60亿元，12个城市地方政府共投入226.29亿元(含省级补助资金)，是中央财政资金的3.8倍。2018年，试点城市扩大到35个，中央财政奖补资金投入139.2亿元，35个试点城市共投入328.8亿元(含省级补助资金)，是中央财政资金的2.36倍。第二批23个试点城市的地方政府投资需求平均为26.32亿元，最高58.35亿元(长治)，最低3.6亿元(淄博)。

“整体来看，虽然中央给予了奖补资金，但地方政府投入的更多，建设投入压力普遍较大。”煤控研究项目组核心成员、自然资源保护协会高级顾问杨富强指出，现阶段北方清洁取暖工作严重依赖补贴，无论是建设补贴还是运行补贴，中央和地方政府的财政压力都在持续加大。

现有补贴政策有待优化

在中央和地方补贴政策的大力支持下，试点城市清洁取暖工作成效显著。然而，现有补贴政策也存在不足之处。日前，煤控研究项目组发布的《中国散煤综合治理调研报告2019》对此进行了具体分析。

一是中央补贴标准未充分体现城市差异性。在现行补贴政策中，地方财政支出远超中央财政补贴，而试点地区的发展水平、经济条件的差异，决定了地方政府财政补贴能力的差异。这些差异在现有的补贴政策中并未充分体现。

二是补贴政策的导向性和精准性设计不足。首先，现有补贴政策的技术导向性不足。从技术路径的选择来看，国内补贴政策的设计主要是为了解决现阶段散煤替代，对技术转型特别是中远期技术考虑不足。补贴政策未充分考虑不同技术使用成本的差异。多数试点城市不同“煤改电”技术享受相同的补贴标准，甚至“煤改气”“煤改电”的补贴最高额度一致。其次，补贴政策存在“搭便车”现象，尤其是电价和气价的补贴。最后，现行补贴并未对不同经济水平用户采用差异化补贴标准。

三是可再生能源供热经济激励政策有待强化。在北方清洁取暖的35个试点城市(前两批试点)中，所有城市均对“煤改电”和“煤改气”制定了明确的补贴政策，补贴覆盖一次投入(设备补贴)和使用补贴，其中“煤改电”和“煤改气”设备补贴普遍超过50%。而35个试点城市中，石家庄、衡水、太原、郑州、鹤壁、菏泽、洛阳、焦作、濮阳、西安、咸阳等11个城市制定了有针对性的激励政策，促进生物质、太阳能、地热等可再生能源在供暖领域的应用。天津、邯郸和沧州等3个城市明确了可再生能源供热补贴主要参考“煤改气”或“煤改电”补助政策，其余试点城市并未提出明确的补贴政策和标准。

建立补贴逐步退出机制

“清洁取暖成本主要为建设成本和使用成本，清洁取暖成本分担原则包括受益原则、公平负担原则、用户承受能力原则和资产所有权原则，清洁取暖成本分担主体为地方政府、中央政府、居民及企业。”生态环境部环境规划院投资绩效评价室主任宋玲玲在第四届中国散煤综合治理大会上指出，三年试点期结束后，清洁取暖试点城市应继续给予居民使用补贴，并建立补贴逐步退出的相关机制。

宋玲玲表示，在政府补贴政策优化方面，应促进中央补贴的公平性，减轻人口多、任务重、经济落后城市的补贴压力；在企业补贴机制优化方面，应强化企业主体责任，从市场角度出发，通过扩大市场规模、缩短审批环节等方式扩大企业未来收益，补贴方式优先以间接补贴为主；在居民补贴优化方面，应充分考虑居民建筑节能水平和改造成本、清洁取暖改造成本(包括一次投入和运行成本)、居民的普遍收入水平和对清洁取暖支出的承受能力等多方面因素，建立经济水平差异化、技术差异化，有倾向性的补贴标准。

记者从煤控研究项目组了解到，目前，清洁取暖的重点区域面临的主要问题是三年补贴结束后，居民的使用成本是否可承受，如果不可承受，补贴如何持续。根据煤控研究项目组实地调研结果，有相当一部分村民表示取消价格补贴后将无力承担清洁采暖费用，存在返烧煤的可能。宋玲玲建议，建立补贴退出机制，居民如果没有补贴是很难持续的，要继续给予补贴，随着居民收入提高，应考虑补贴逐渐退坡。

此外，《中国散煤综合治理调研报告2019》建议，政府补贴应建立按经济水平分档的固定产出补贴标准。在清洁取暖建设工程实施完毕后，中央政府可考虑补贴的退出，居民的使用补贴或运行补贴，应由地方政府承担。

原标题：清洁取暖补贴持续or退出?