国土资源部最近发布《产业用地政策实施工作指引》，系统梳理了各项支持新经济、新产业、新业态的用地政策。有关人士认为，这一政策在光伏产业用地、旅游用地等方面有诸多创新，体现了以用地引导稳定增长，促进升级的政策导向。

产业用地空间巨大

在各种类型的用地中，产业用地被视为拥有巨大空间的一块富矿。这其中的一个重要背景是，我国已实行建设用地总量和强度双控措施，将逐步减少新增建设用地，这已经写入《国土资源“十三五”规划纲要》，也是我国首次在国家规划中把建设用地总量和单位生产总值建设用地强度作为约束性指标。由此，现有存量用地的盘活成为建设用地来源的重要渠道。其中，产业用地尤其是第二产业用地空间很大。

据悉，“十三五”期间，我国新增建设用地总量控制在3256万亩。“十二五”期间，这一数字是3925万亩。对于大城市而言，建设用地规模管控将更加严格。国家发展改革委公布的长江三角洲城市群发展规划显示，目前存在的问题是城市建设无序蔓延，空间利用效率不高，将严控特大城市和大城市的建设用地规模。

一些旧的工业用地可能在城市核心地段，但因经营不善、企业关闭等原因，原有用地没有发挥足够效用，甚至成为影响城市面貌的脏乱差所在地。与此同时，一些新兴产业、新型业态又迫切需要用地。这表明，以前相对粗放的产业用地政策不能跟上新形势的需求。

国土资源部利用司有关负责人表示，新产业用地具有研发用途比例高、不同用地类型混合成分高、用地需求多元化等特征，现行部分土地供应和管理政策难以适应，且存在部分政策空白点，亟需有更好的配套土地政策，以激发新旧存增土地的活力。

国土资源部今年的全国土地利用计划明确要求，重点支持基础设施建设，重点保障交通、水利、能源等基础设施和军事建设；土地计划将向中小城市和特色小城镇倾斜，向发展潜力大、吸纳人口多的县城和重点镇倾斜；保障养老、旅游、物流、光伏等产业，以及新产业新业态和大众创业、万众创新发展用地等。

与此同时，按照去产能要求，严格控制钢铁、煤炭等产能过剩行业和“僵尸企业”土地供应，制定鼓励支持政策，引导其退出、转产和兼并重组。

鼓励支持新兴产业

光伏产业用地量大，前些年各地光伏产业纷纷上马，用地政策也不太一致。为此，《工作指引》明确，光伏发电站项目使用未利用地布设光伏方阵的，可按原地类认定和管理。

此条规定是依据《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》和《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》作出的，这对于广大阳光资源丰富的中西部地区来说，不啻为一大好消息。去年年底，国土资源部曾发布《光伏发电站工程项目用地控制指标》，明确要求光伏发电站建设应遵循节约优先的原则，在综合考虑光能资源、场址、环境等建设条件的同时优化配置，合理利用土地，尽量利用闲置用地，不占或少占农用地。

国土资源部同时明确，优先安排新产业发展用地。依据国家《战略性新兴产业重点产品和相关服务指导目录》、《中国制造2025》、“互联网+”等国家鼓励发展的新产业、新业态政策要求，各地可确定当地重点发展的新产业，以“先存量、后增量”的原则，优先安排用地供应。对新产业发展快、用地集约且需求大的地区，可适度增加年度新增建设用地指标。

此外，《工作指引》明确，土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模以外旅游项目中自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地，可按原地类认定和管理。

用地形式多样化

以往，产业用地主要采用出让形式，需要一次性交纳高额费用。为鼓励创新创业及各类新产业需要，国土资源部门采用差别化用地方式，各类产业用地均可采取长期租赁、先租后让、租让结合方式使用土地。以长期租赁方式使用土地的，不得超过20年。

《工作指引》提出，对产业发展较快的地区、集聚区及使用未利用地发展产业的，要优先安排用地计划指标。同时，要积极保障小企业创业基地、科技孵化器、商贸企业集聚区用地。中西部地区要按照《国务院关于促进外贸回稳向好的若干意见》要求，加大加工企业用地供应。

《工作指引》还对多样化的服务设施的用地提供了便利，提出对新能源汽车充电设施、无线通讯基站、分布式光伏发电设施、社区养老（医疗、体育、文化）服务设施、电影院（影厅）、旅游厕所等布点分散、单体规模小、对其他建筑物有密切依附关系的产业配套设施，允许在新供其他建设项目用地时，将其建设要求纳入供地条件。

《工作指引》明确，“PPP+土地”采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时，相关用地需要有偿使用的，将通过竞争方式确定项目。

国土资源部表示，产业用地政策允许依法使用集体建设用地的，除农村集体经营性建设用地入市改革试点地区外，其他地区应按《土地管理法》相关规定执行，应以农村集体经济组织自行使用，或农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等方式与其他单位、个人共同举办企业的方式使用土地。在此前提下，各地可依法探索完善集体建设用地使用权入股、联营的管理方式。