日前，国土资源部向天津市国土资源和房屋管理局回复关于光伏发电用地有关事项的函中表示，对于使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行规划、计划、转用、征收、供应手续，其中农用地的类型按照土地调查成果认定，光伏方阵的面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》核定。
甘肃自然能源研究所副所长李世民告诉记者，此函进一步强调了光伏方阵用地按建设用地管理，光伏用地难的问题可能会更加凸显。事实上，目前一些地方的农业光伏项目并没有严格将场内用地流转为建设用地，如此一来，这些农业光伏的发展或将受到限制。

据了解，光伏电站之所以出现用地难的问题，主要还是因为一些瓶颈导致。接下来，该如何破除这些瓶颈呢?

瓶颈一 光伏发展与土地紧缺矛盾

近两年来，我国光伏产业实现了迅猛发展，随着西部光伏装机趋于饱和，并网与消纳矛盾突出，中东部地区发展光伏成为必然趋势。然而，由于东部土地资源紧缺，光伏农业、渔业等日渐受到重视。但在发展过程中，光伏电站挤占耕地资源的问题也日益突出，“假光伏农业”现象时有发生。

“目前许多企业打着光伏农业的旗号建设光伏电站，结果却是电站建成后并网发电，农业项目则形同虚设。”业内人士告诉记者，这主要原因在于企业往往从光伏角度出发，将光伏装机量最大化而导致农业生产受损。

二者结合之后，土地利用率必然下降。这也是业内很多光伏农业项目沦为“鸡肋”的原因。

由此，可以想象，农业光伏违规用地的案例必然会发生。如今年5月，占地2000亩的福建最大农光互补光伏项目———漳浦绿领农业科技大棚光伏电站，因为违规用地问　 题被当地国土部门公开通报，除了被罚款14万元之外，还被要求拆除土地上的建筑物。

对于地面电站来说，少则几十兆瓦，大则上百兆瓦，这么大的电站不是一亩两亩的地可以满足的，需要占用大量土地。那么，哪些土地可以使用?哪些土地使用时必须要办理征用手续?对此问题，不少农民、项目实施企业，甚至基层政府干部都不太清楚，这也是光伏违规用地事情发生的另外一个重要原因。

在谈到光伏电站建设如何避免违规用地时，李世民则向记者表示，一是政策要明确，不能含糊其辞、模棱两可，必须让企业知道哪根红线不能碰;二是政府要引导企业因地制宜建设电站，比如在光伏电站优选体系设计中，增加土地综合利用的评分权重。同时，国家层面还应该从指标分配上入手，目前屋顶光伏并不占指标，可以放开屋顶电站的指标。

瓶颈二 监管体制不够完善

尽管各个部门用地监管日趋严格，但正如部分光伏行业从业者所言，目前　 我国光伏电站用地政策仍存在监管部门众多、监管尺度不一、新型用地政策制定滞后等问题，导致企业在调研用地性质、办理用地手续等问题时仍多有忌惮。

据了解，曾经在地面光伏电站的开发建设过程中，林业和国土部门对土地的双重管理现状给光伏电站的开发带来麻烦。如2015年9月18日，国家发展改革委等六部委出台的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(以下 《意见》)明确提出，对于光伏发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途的，允许以租赁等方式取得。然而，在实践中，国土部门和林业部门对土地性质的认定标准不同，且相关数据库没有联网合并，导致某些项目在国土部门的规划中被划为“未利用地”或“荒地”，而在林业部门的规划里则“变成”了“规划林地”或“宜林地”，给光伏电站的开发建设带来严重障碍。

记者了解到，直到2015年12月，国家林业局在下发的《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》中明确指出：对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，可采用“林光互补”的用地模式。上述问题才得到正式解决。

除了对未利用土地各部门认定不同之外，还出现了其他问题。以河南兰考200兆瓦农光互补光伏电站项目为例。据了解，由郑州某新能源科技有限公司投资19.77亿元利用黄河滩地建设的兰考200兆瓦光伏电站项目于2014年4月1日获得河南省发展改革委复核核准，并原则上列入2014年建设规划和资金补贴的光伏电站项目规模。但直至项目主体工程于2014年年底完工之时，仍未获得水利行政主管部门的审查意见。2015年5月23日，黄河水利委员会叫停该项目。

面对这类体制机制问题，李世民认为，相关部门应该协调建设一个联网平台，以不同土地类型红线和电网消纳能力为前提，各地制定当地的光伏规划和用地指标，具体到每一块土地的性质上，同时建立公平公正合理且透明的评判机制。

瓶颈三 建设用地建光伏成本高

根据《意见》，光伏发电等项目使用农用地建设电站的，所有用地部分均应按建设用地管理。

“在中东部地区，戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地非常少，虽然林地资源相对丰富，但在林地建光伏国家要求的比较严格，这样的话绝大数地面光伏电站只能建在农业用地，一旦光伏电站建设占用农用地，所有用地部分若是按建设用地管理，电站的建设成本则会大幅增加。”李世民对记者说，如果农业光伏全部按照建设用地处理，以20兆瓦的电站为例，光新增的土地成本就要超过2000万，如果在建设用地费用较高的东部发达地区，这个支出还要更大。

“之前由于天津不限制光伏发电指标，光伏用地成本相对较低，导致大量企业涌入，其中包括昌盛日电、协鑫新能源、国家电投、信义、华电、天津昱电太阳能、通威等都在天津开发了农业光伏电站。”据一位在天津开发光伏电站的相关公司负责人透露，从此次国土资源部发给天津的函来看，新的正在开展工作的光伏项目肯定会受限。他所在的公司在开工后不久，经风险评估不得不停止施工。

据记者了解，由于受到该函的影响，近期，天津国土部门暂停了农业光伏、渔光互补项目的用地预审。 关于如何减少光伏用地成本，李世民建议，当体制机制不可控时，企业只能从自身做起、多穿一层防护衣，在项目建设前期，首先，要仔细研读国家相关政策、尽量避让河道、林地等敏感区域，最大可能的使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地建设电站，合理控制成本，避免一次性投入较大的资金。

另外，开发商还应高度重视项目可行性研究工作开展的广度和深度，在项目开始前，广泛征询相关政府主管部门和权威专业机构的意见，根据综合意见，科学合理的选址建设光伏电站，避免在项目后期才发现颠覆性问题，导致项目终止或不必要的经济损失。