补贴拖欠、弃光限电及土地问题是光伏行业的三大痛点，其中电站用地已成为业内企业最大的法律风险源之一，光伏电站用地监管涉及国土、草原、林业、水利等部门，管理方法不一，特别是对于农光互补等新型用地方式各地操作和掌握各不相同，从用地税费负担来看，规则并不明朗，各地差异明显，可调整空间过大，企业投资测算风险较大，光伏开发企业需要积极应对。律师葛志坚对记者表示。

开发电站首先要考虑土地性质

光伏农业大棚、光伏养殖、渔光互补等不同形式农光互补光伏电站成为光伏行业投资建设的热点。根据我国土地管理规定，建设项目需要占用农用地的，均须将农用地按照法定程序和要求转为建设用地后方能予以开发利用。

但是，上述新型光伏用地方式（光伏大棚、渔光互补等）特殊之处在于，光伏电池板矩阵架设在农田、草场、鱼塘或温室大棚之上，并不直接改变土地用途；这种新型用地方式是否属于占用农用地仍存在争议，实践中各地做法也不尽相同，如《合肥市光伏发电用地指导意见》规定：光伏发电项目电池组件列阵架设若不破坏地表状况，且不影响地面原使用功能（包括种植、养殖功能）的，可采取地役权方式用地。

那么，光伏建设电站可否在基本农田上开展？对比，国土资源部表示，按现行政策，光伏电站占用农用地的，包括占用农业设施、农业大棚，均应办理农用地转用审批手续，依法不得占用基本农田。

特别是国家规定的基本农田的红线之内的土地，属于不可改变土地使用性质的基本农田。在这个土地之上，按照国家现行政策，任何人、部门和地方政府都无权利擅自改变土地利用性质。这种情况就决定了，大部分农光互补项目涉及基本农田的土地用途不可能做出改变。

其次采用灵活方式处理土地问题

国土资源部等《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规[2015]5号）（以下简称《意见》）也明确规定：对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。据此，光伏电站如采用新型方式占用农用地的，仍应按照土地管理法规规定办理农用地转用审批手续。对于光伏项目占用未利用地的，《意见》规定：光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。据此，光伏电站占用未利用地可灵活采取租赁等方式进行。

占用农用地被罚款的不少，其中河北某地曾出现过光伏电站开发企业未经批准，擅自占用耕地建设办公楼和维护站的案例，最后被国土部门没收非法占用土地上的建筑物和其他设施，并罚款的案例。

根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，要退还非法占用的土地，并拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。