三、打击“路条”买卖的那些政策

《光伏电站项目管理暂行办法》第三十三条规定：“项目单位不得自行变更光伏电站项目备案文件的重要事项，包括项目投资主体、项目场址、建设规模等主要边界条件。为了整顿光伏电站项目开发环节出现的一系列投机乱象，保证光伏电站建设规范有序进行，国家能源局继2014年10月初下发了《关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》（“445号文”）及《关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作的通知》（“450号文”）后，又于2014年10月28日下发了《关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》（“477号文”），为打击光伏电站投机行为施加了又一记重拳。

445号文中指出：取得备案的项目在规定时限内未开工，省级及以下能源主管部门可用其他等容量的项目替代。禁止买卖项目备案文件及相关权益，已办理备案手续的光伏电站项目，如果投资主体发生重大变化，应当重新备案。

与445号文和450号文相比，477号文的内容更加细化，措施更为有利，其整顿范围包括规划、资源配置、备案管理、路条倒卖、地方保护等光伏领域面临的各方面问题。其中，477号文特别强调，要制止光伏电站投资开发中的投机行为。具体而言，申请光伏电站项目备案的企业应以自己为主（作为控股方）投资开发为目的，按照规划和年度计划及时开展项目建设。

对于不以自己为主投资开发为目的、而是以倒卖项目备案文件或非法转让牟取不当利益为目的的企业，各级能源主管部门应规定其在一定期限内不能作为投资主体开发光伏电站项目。出于正当理由进行项目合作开发和转让项目资产，不能将政府备案文件及相关权益有偿转让。已办理备案手续的项目的投资主体在项目投产之前，未经备案机关同意，不得擅自将项目转让给其他投资主体。

在477号文出台后，各地能源主管部门对光伏电站项目在投产前进行项目转让或变更项目投资主体事宜普遍明确地持否定态度，即已经备案的光伏电站项目在投产前原则上不得进行项目转让或变更项目投资主体。并且，相关主管部门对于项目转让或项目投资主体变更的理解不仅包括项目建设主体的变更，亦包括已备案的项目建设主体的股权结构发生变动（包括股权转让、其他投资方增资入股等情形）。

2015年国家能源局再次下发了《国家能源局关于下达2015年光伏发电建设实施方案的通知》（国能新能[2015]73号），该通知再次要求未经备案机关同意，实施方案中的项目在投产之前，不得擅自变更投资主体和建设内容。

四、“路条”买卖的法律风险

监管部门认为“倒卖路条”违反《行政许可法》相关禁止性规定，监管部门可能依法对项目单位和投资主体进行行政处罚，针对市场上通过收购“路条”方式完成并购的光伏电站等电源项目，对于不以自己为主投资开发为目的、而是以倒卖项目备案文件或非法转让牟取不当利益为目的的企业，能源主管部门有权利规定其在一定期限内不能作为投资主体开发光伏电站项目，限制市场进入；项目公司和投资主体面临着监管部门处以罚款和没收违法所得的可能性较大。同时，监管部门有权利吊销或收回项目单位的项目备案文件。

光伏电站项目单位的投资主体（股东）通过协商方式和受让方签署股权转让协议，将项目单位的权益转让受让方，符合公司法和合同法的意思自治原则，各方签署的股权转让协议形式上符合合同法和公司法相关规定，实际操作中工商机关的股权变更登记也无需能源局的前置许可，股权变更登记并无障碍。

我国合同法规定违反法律、行政法规强制性规定的合同无效，尽管《光伏电站项目管理暂行办法》、445号文、450号文、470号文和国能新能[2015]73号均非国务院颁发的行政法规，但如若交易一方提起合同效力之诉，人民法院在审理该类案件时仍可能判决合同无效，主要基于“路条”买卖的行为可能存在损害国家利益或社会公共利益，有背公序良俗。

因此，光伏电站的收购方不仅要在律师的协助下分析论证拟进行的并购交易之交易方案的合法性和可行性，也需谨慎对待法律尽职调查过程中发现的历史上既存的投资人变更的情况，更需考虑到由此可能导致的政府补贴的丧失和减少对于投资回报的影响。