2015年9月18日，发改委等六部委出台《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》，明确提出对于光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途的，允许以租赁等方式取得。

该意见的出台在一定程度上解决了光伏电站项目用地方式与国家土地管理要求不符的问题，是近年来光伏发电（尤其是大型地面电站）行业的重大利好政策。

但是，由于我国国土部门与林地部门的双重管理现状，以及地方政府为取得国家政策补贴将未利用地等荒地人为划为“规划林地”、“宜林地”以及“退耕还林地”的现实情况，使得原本荒芜的土地因被披上林地外衣后而无法通过租赁方式使用。

即使在新政出台后，该类土地仍被排斥在光伏电站项目用地的可利用范畴。笔者关注到，目前此问题已引起林业部门的关注。国家林业局组织中国林业科学院专家组成三个调研组，调研光伏电站建设项目使用林地情况，其目的即为处理好生态建设与清洁能源发展之间的关系。在本文中，阳光所项建业务部姜小洁律师拟梳理光伏电站项目在涉及林地问题上的困扰并简要分析，与大家分享。

注：本文主要是针对大型地面光伏电站的林地使用问题展开探讨。

一、光伏发电企业对项目用地“涉林”问题的困惑

企业困惑：我们已核实国土部门，项目用地为未利用地（现场考察确为荒地），但为何此后又被林业部门告知项目用地为“林地”，需要办理相应的林地审批手续，否则不得开发建设。

违法用地案例：

2013年12月25日，国家林业局通报了甘肃省永昌县河清滩100兆瓦并网光伏发电项目严重违法占用林地，该项目自2012年5以来，未办理占用征收林地审核（批）手续，在永昌县非法占用国家级公益林地62.9534公顷。违法责任单位为浙江正泰新能源开发有限公司。

对此事件，国家林业局相关负责领导表示，对严重违法占用林地项目，国家林业局将重点督办，督促整改。对林地管理问题严重且整改不到位的县，将取消所在省使用国家林地备用定额的资格，并暂停该所属市（地、州）占用征收林地项目审核审批。

在地面光伏电站的开发建设过程中，林业和国土部门对土地的双重管理现状为光伏电站的开发埋下隐患。国家于2013年出台了《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发〔2013〕24号，以下称“24号文”），其中明确规定“对利用隔壁荒滩等未利用土地建设光伏发电项目的，在土地规划、计划安排是予以适度倾斜”。

2015年9月18日，发改委等六部委出台《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（　国土资规〔2015〕5号，以下简称“5号文”），明确提出对于光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途的，允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。

但是，在实践中，国土部门和林业部门对土地性质的认定标准不同，且相关数据库没有联网合并，导致某些项目在国土部门的规划中被划为“未利用地”或“荒地”，而在林业部门的规划里则“变成”了“规划林地”或“宜林地”，使得用地难度大幅度增加，成本骤然升高，政策利好无法落实，给光伏电站的开发建设带来严重障碍。很多光伏项目虽早已取得立项手续，但因项目拟使用荒地存在“涉林”问题导致迟迟无法开工，甚至最终搁浅。

二、对于光伏发电企业项目用地“涉林”问题的法律风险分析

林地属于我国监管要求严格，审批手续/流程复杂的用地类型。对于光伏项目而言，即使能够按“点征”办理用地手续，对于林地的审批征地手续仍存在较大困难。根据我国森林法及其实施条例的规定，改变林地用途的需要办理相应的审批手续；此外，对于砍伐林地的，还需要办理采伐许可证。