三、光伏＋农业发展标准制定建议

基于前文的分析，可以得出如下结论。

3.1 法律政策依托

针对目前国内光伏农业的土地使用究竟是属于“农业用途”还是产生“永久性损害”缺少司法解释，各光伏电站开发商均游走于红线边缘。

根据伏圈知名的新媒体平台“光伏资讯”微信平台整理了国土资源部官方网站发布的与光伏有关信息，供大家参考。

1）2014-11-13 此类光伏电站是否需办理农用地转用审批手续？

咨询：新建农业大棚，棚上安装太阳能电池板发电，太阳能支架采用钢结构，支架与大棚结构相连接。该光伏电站规模为50兆瓦，所发电量馈入电网，大部分不会用于直接服务农业生产。请问此类农业大棚光伏电站是否需要办理农用地转用审批手续和其他相关用地、规划手续？

回复：你好！光伏发电属于新生事物，地类性质的认定上尚无统一标准。但按以往地类认定标准看，你所提出的大棚顶上并网发电，主要目的是发电，不是农业生产，应当认定为建设用地，并依法办理有关审批手续。具体可向地方国土资源部门的地籍部门咨询。（耕地保护司）

2）2015-04-13 光伏发电设施用地如何审批供地？

咨询：有一光伏发电企业拟在我区利用荒山坡，搭建光伏发电设施，使用期限可达20余年。请问该发电设施怎么审批、供地？

回复：你好！光伏发电用地不同于一般的建设用地，没有对土地硬化形成建筑物或构筑物，但占地时间长、影响农作物种植生长，是否应作为建设用地、按建设用地办理用地审批手续各方有不同意见。目前，我部正在积极研究光伏发电用地政策，尚未最后明确。（耕地保护司）

3）2015-08-28 光伏项目在土地方面有何相关政策扶持？

咨询：请问上光伏项目后对土地有什么相关的政策扶持吗？特别是农光、渔光。谢谢！

回复：你好！光伏项目属新型能源产业项目，项目用地有一定的特殊性，我部已关注该问题，正在抓紧研究相关政策。（耕地保护司）

有意思的是《关于促进光伏农业健康发展的提案复文摘要》国土部网站刊发一天后就将其删除，耐人寻味...

《关于促进光伏农业健康发展的提案复文摘要》（国土资源部　调控和监测司）

我国人多地少的基本国情决定了我们必须实行严格的土地用途管制制度，对耕地特别是基本农田进行特殊保护。实行最严格的耕地保护制度是我国的基本国策。我部与农业部出台的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号），在严格保护耕地、特别是基本农田的前提下，对支持设施农业发展、规范设施建设作出具体的规定。
光伏产业是战略新兴产业。近年来，随着国家对光伏产业的高度重视，光伏产业进入了高速发展阶段。光伏产业与农业相结合，成为一种新的发展模式。从用地角度看，光伏农业可以划分为两类：

一是以农业生产为主，通过光伏发电设施，辅助农业生产，尤其是规模化畜禽养殖、水产养殖等设施农业生产，主要是照明、加温等，提高农产品产出或农产品质量。此类光伏发电设施与现有其他农业设施功能一致，没有改变用地的农业性质，可以适用于现有的设施农用地政策。

二是以光伏发电为主，附带农产品生产改善生产生活条件或厂区绿化等。此类光伏发电设施与风力发电等新能源设施功能一致，用地性质与建设用地相近。

光伏农业用地是在用地管理领域出现的新情况、新类型，我部将积极会同有关部门，深入研究，进一步完善用地管理。

政策的制定在于明确性、针对性、可操作性强。上述《复文》中：“农业生产为主”、“光伏发电为主”即是《农村土地承包法》条款17、60的翻版。在实际执行中仍将对各级国土部门的智慧与权力的考验。

“依法治国”作为治国理政之本，国土资源部的相关文件及答复应《农村土地承包法》明确司法解释之前，缺乏创新和明确界定的依据。同时，对此问题的慎重，也与我国基本国策中18亿亩耕地红线有关。

因此，标准应在明确的界定其可实施的范围之后制定。

3.2 加强基础理论研究

1）缺乏系统、权威的有效研究成果

目前，我国在光伏＋农业与原有农业作业模式的研究尚未形成系统、权威的研究成果。原有土地农作物是否减产尚缺少定量数据。试算如国内每年新增光伏装机的20％采用“＋农业”模式，如假设减产20％，因此每年将减产1万吨（仅考虑新增容量）。此数据尚未包含目前国内因发展“＋农业”模式造成土地撂荒而绝产的情况。

反之，如形成系统、权威的有效研究成果。如类似荷兰、以色列技术，形成现代设施农业。形成立体种植农业模式，其在产量翻倍的基础上，将为光伏＋农业提供有力的发展基础。

2）积极引导现代温室发展

现代温室已部分属于工业与民用建筑类，但与光伏结合温室的设计、施工规范的缺乏，使广大企业只能依靠简单的照搬照抄或借鉴工业与民用建筑的规范进行产品的设计与工程的配套和实施。温室的标准和规范应遵循诸如冷藏库、粮库等特殊建筑的要求，在建筑、结构、给排水、施肥、通风降温、采暖、电气、自动控制、遮阳保温、覆盖材料、植物保护、配套机具等方面进行科学的规范。另外，在温室结构设计、采暖设计等设计理论上与民建差异较大，国内具有大规模实施的研究成果较少，制约了温室企业技术和质量方面的创新，也造成了部分质量事故和经济损失。

3.3 积极引导、通过示范工程推广

产业的健康发展需要宏观政策的支持和对产业发展的监督与分析。值得庆幸的是，国家相关部门已经对此引起重视。以国土部尝试出台的文件；国土部与国家林业局共享数据，梳理土地性质；国家林业局的《关于规范光伏电站建设使用林地的通知》（征求意见稿）都将利好光伏电站建设。

值得借鉴的是《关于规范光伏电站建设使用林地的通知》（征求意见稿）中第三条：“光伏电站建设应避让成片灌木林区域，可以使用灌木覆盖度低于20%的林地；灌木覆盖度低于30%的林地，原则上不能发展光伏电站。”中列出具体指标。国土部门是否可以在“光伏+农业”的各类模式中也列出相应指标？例如:

（1)首先明确哪些地类可以用。如某块基本农田开发光伏温室，原土地的亩产在低于该地区平均亩产的情况下可以考虑开发。由于众所周知的原因，国内部分基本农田的亩产远远低于平均亩产。

（2）如在基本农田、一般耕地中实施，其耕地的有效使用面积不得于原面积的90%、85%；且原作物的产量不低于土地原状的100%、95%；并对作物产出品质进行约束（相关数据仅供参考）。

在此基础上，因广义的“光伏＋农业”模式将涉及多个部门：国土、农业、电力、林业、航运等。国家有关部门尽早确定“光伏＋农业”发展的主管部门，并在技术、信息、政策等各方面明确，对“光伏＋农业”产业进行科学的分析和正确的引导，促进“光伏＋农业”产业的健康发展。

通过国内外对已建成“光伏＋农业”工程的调研，梳理出可作为“光伏＋农业”推广的示范工程，并实现退出机制。以切实做到保护耕地、整产增效、合理发展的目的。

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