有多少条文被束之高阁？

关于立法法修改的讨论中，我也发了言。因为这个问题比较专业，我们拿到文本也比较迟，所以大家来不及做深入的探讨。但是大家谈到一个问题，现在我们立法很多，但是另一方面，我们现在还有一个很重要的问题是有法不依。比如现在的行政部门有很多规定往往是与上位法冲突的。

我们从修改的立法法里面，也看到，在我们国家由人大、人代会通过的叫法律；政府部门通过、人大授权或者批审以后公布的，叫法规；团体内部的叫规章制度。那么法规应该服从相应的法律，不能与相应法律矛盾。团体内部的规章制度，既不能违法，也不能犯规。

但实际上，比如教育部，它规定的很多规章是跟教育法相矛盾的。另外它自己制定的规章，往往根本不执行，或者违反，大家都习惯成自然了。虽然这不是立法本身的问题，但是实际上就可能使得有很多条文到最后都束之高阁，不再用了，却也不去管理。还有很多是公然违反，也不加以纠正，这是一个很大的问题。

法律的作用是管住底线

还有一个问题就是，法律的作用一般是管住底线，这是一个最低标准。这个标准不能用道德标准，不能用哪个领导的讲话，或者哪个领导的意图来替代，也不能受舆论影响。

比如我们制定的法律法条，一再强调“回家看看”，要把加入法律中。这实际上是很荒唐的。我不回家看看能怎么样？法都带有强制性，法跟社会公德，跟民间的乡村民约都不同，它一定要有强制性。如果定了一条法，但没有强制执行的手段或者能力，这条法非但无济于事，还会影响到其它法律的严肃性。

比如说有的人恶搞，要常回家看看，他问什么叫“常”？回一次算不算常？“回家看看”，有的人说我走到家门口看过可以了吗？看多久，看到什么程度？所以这条法本身就没有标准。另一方面，要不守这个法，比如说三年不回去你拿我怎么办？有没有相应的强制措施？完全没有。但这条法律条款会影响到相关的其它的法，因为既然这条法可以不执行，为什么非要执行其它法？

当然，“回家看看”这是明显的一条，其它条文也有这种情况。出现这种情况的原因，可能是因为中国某一个领导讲什么话，或者指示哪一条，就会：好，我们要把它变成法律。另一个原因，可能就是出于舆论压力。

包括我们现在有些法律的执行过程中，大家产生疑议：有时候法律的执行不仅仅是依法行使，而是强调民意，强调实际的需要。但法律有权威性和严肃性，并不是完全反映实际的需要，法律作用是是管住最底线。比如家庭关系中间，一定要超出某一个程度才归法律管。家庭暴力是有标准的，父亲打儿子教育儿子，一般的情况下法律不管。因为法律只是管住底线，保证未成年人或者儿童安全，或是保证你不跨过刑事上的这条线。不能什么东西都让法律管。依法治国，要防止另一种倾向，就是什么事情都认为法律可以解决，法律万能了。我们要防范这一方面产生的弊病和风险。